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俠客島:又逢基層換屆選舉,如何破解“一換就亂”頑疾?

作為中國基層鄉村民主生活主要形式之一的選舉,大家或多或少聽說過村級選舉中的亂象,比如賄選等但凡有利益聚集的村莊,選舉時都難逃賄選的誘惑與魔咒。為什么在現代的社會條件下,“選好人”依然困難?

圖片來源:視覺中國

原創:呂德文

前一陣子,不少地方基層進行了換屆選舉。

選舉,是中國基層鄉村民主生活的主要形式之一。不過,或多或少地,大家也聽說過村級選舉中的亂象,比如賄選等。在島叔長期基層調研經驗中,見過不少這樣“一選就亂”的的現象,就連很多基層黨委政府都如臨大敵,生怕出事。

按說,“選賢任能”,是中國從古至今政治傳統中非常重要的一環,也是政治制度孜孜以求的目標之一。但是,為什么在現代的社會條件下,“選好人”依然困難?甚至于,一些基層干部會覺得,只要選舉不出事就萬事大吉,根本不論選出來的是什么樣的干部?

這是非常值得關注的現象。

亂象

選舉亂象,最典型、最為民眾熟知也痛恨的,恐怕非“賄選”莫屬。

就島叔長期調研經驗看,但凡有利益聚集的村莊,選舉時都難逃賄選的誘惑與魔咒。畢竟,在很多經濟發達的農村,“村干部”這一身份,本身就意味著市場機會,是“有產者”利益爭奪的空間;哪怕是普通村莊,由于掌握上級惠農政策的知情權、以及部分集體經濟分配權,“村干部”也一直被視為“不錯”的職業。

因此,“賄選”這一毒瘤,有從東部經濟發達地區向中西部農村擴散的趨勢。只不過,在經濟較為落后的地區,其形式,多在人情往來的掩蓋下進行,如以辦喜事的形式公開“搭長棚”請村民吃飯,借走親訪友之名變相送禮吃請等。

在一些地方,賄選的程度令人瞠目結舌。在已有媒體的報道和公開通報的案例中,一個村莊動用高達千萬元金額賄選,大家可能見過。但在最近的調研中島叔發現,居然有的村競選雙方還組建了自己的“參謀集團”,精確計算己方和對方的票數。

這就很耐人尋味了。不僅如此,在很多地方,“賄選”已經在候選人和村民之間形成了某種“高度默契”。簡單來說,就是在候選人看來,如果選前不“走動走動”“意思意思”,便很難表達自己的參選意愿;在村民看來,選舉階段也是村干部和群眾走得最近的一次。

令人驚嘆的是,一些地方由于對賄選習以為常,還形成了某種高度“市場化”的約定俗成。村民為了不得罪人,不論是哪位候選人的賄金,都照收不誤。但選舉結果出來后,不論哪方落選,都會將賄金如數還給落敗方——看上去非常具有“契約精神”:都沒選上,怎么好意思還拿對方的好處呢?

而對于那些沒有像上述這樣形成約定俗成規則的地方來說,候選人一旦落選,便意味著巨大的損失——不僅沒選上,錢還花出去不少。因此,接下來常見的現象則是落選的一方心有不甘,不停舉報勝選方“賄選”,雖然他們自己也不干凈。

隱患

基層選舉亂象雖然以“賄選”為主要表現形式,但其實并不局限于此。真正的問題在于,“異化”了的選舉,本身在撕裂村莊、并埋下治理隱患。

在目前通行的海選制度設計下,候選人會卯足了勁兒“組團競爭”(拉幫結派,共享票源)。那些沒有組團的個人候選者,則相當于被剝奪了競爭的機會。顯而易見,這種做法不僅增強了選舉的激烈程度,也客觀上制造了村莊的政治派系。其結果就是,無論哪個派系競選成功,日后的施政過程都不會一帆風順。

于是,很多村就形成了這樣一種惡性循環:村干部剛當選的半年到一年時間,忙于權力交接、應付敗選方的上訪舉報;一年半載后,好不容易擺平各種關系,卻又面臨“反對派”的不合作;雙方糾纏一段時間后,差不多就該準備下一輪選舉了。

在調研中我們發現,村干部更替頻繁的村莊,往往也是所謂的“問題村”“亂村”。一些本來治理不錯的“好村”,也常因村莊選舉中的派系競爭而變“爛”。

比如,華北某縣組織部門提供的數據顯示,該縣大概15%的村是“軟弱渙散村”,1/3的村的村級組織“存在各種問題”;真正的“好村”占比還不到10%。根據摸底,當地2018年下半年的換屆選舉,幾乎有1/3的村莊選舉會“出事”!為此,該縣委組織部和鄉鎮黨委政府都甚是煩惱,提前半年就在做各種預案。

怎么辦?人們往往把矛頭指向“村干部任期太短”這一制度設計,認為這是弊病之源。這有一定道理,但不是問題全部根源。真正的問題在于,某種程度上,基層村莊選舉制度本身缺乏村莊整合的制度設計。只要選舉亂象不除,村莊治理就不可能理順。

治理

需要明確的是,選舉亂象只是刺激了村莊治理的潰敗。把村莊治理亂象歸咎于此,并不公道。

早在村民自治制度實施以前,各地就也多多少少存在各種“問題村”。尤其是上世紀90年代,一些地區的干部普遍霸道,甚至出現了“惡人治村”的現象。但是這些村干部并不是村民選舉上去的;1998年《村民委員會組織法》后的一些年,村莊治理也未因選舉而受到多大影響。

從全國的情況看,選舉亂象以及伴隨而來的村級治理問題,也就是十年前的事。個中緣由,恐怕要歸咎于以下幾點:

首先,當村干部有了動力。最近十余年來,村干部的待遇得到了保障,“資源下鄉”亦成一股洪流。隨著國家加快農村建設,留在農村的能人、富人,瞅準了當村干部可以帶來更多的市場機會,包括拓展人脈、承包工程、代理公共服務等。這使當村干部變成了一件既有面子又有實惠的好事。

其次,村莊共同體解體在加劇。進入21世紀以后,由于人口外流,現代性進村加速原子化,伴隨各項拆遷等事務,農村以史無前例的速度解體。與此同時,村民相互之間的聯系紐帶越來越弱,亦無對未來的長遠期待,其社會行為就容易表現出極強的功利性,村莊整合由此變得艱難。

我們看到,很多地區競選雙方作出一些行為——諸如寫大字報、互相誣告陷害等有悖底線的事,就是上述趨勢的典型表現之一。因選舉親人反目、友變敵的事,也不在少數。可見,以“競爭”和“制造分類”為主要特征的選舉,某種程度上也加劇了傳統村莊共同體的解體,將人性中的惡劣面刺激出來,卻未能予以有效制約。

再次就是“激進民主觀”的影響。實事求是地講,目前恐怕還找不到一個比村民自治制度更合適的村莊治理制度。但是,村民自治有很多種實現形式,并不一定要經過自下而上的選舉,尤其不一定非要通過海選制度來實現。

要知道,《村組法》頒布20年來,其基本導向是不斷擴大村民民主權利,為此甚至有意無意地忽視了村莊治理的有效性。在“激進民主觀”的主導下,黨領導下的群眾路線是之有效、是否與基層政權有效銜接,也被置之一旁,“唯民主論”了。甚至,在相當長時期內,理論界和實踐界還在爭論“兩委關系”問題,即爭論在村級治理中到底是支部書記還是村主任應該是“一把手”。其結果是,組織部門通過鼓勵村支書和主任“一肩挑”、村兩委委員交叉任職等制度設計,來加強黨的領導。

由此,受制于選舉制度和“唯選舉論”,本來應當作為村級治理重要整合力量的基層黨委政府,無法有效發揮作用。在調研中島叔發現,基層黨委政府面對村支書和主任互不買賬的局面時,幾乎無計可施,很難通過類似于過去“整隊”的辦法來整合村莊,除非村干部違紀違法。

那么,究竟有沒有比較好的途徑解決這一問題呢?從調研經驗看,其實最關鍵的還是加強黨的領導。村組織換屆選舉,說到底是選優配強村級帶頭人隊伍的工作。無論選出來的是黨員還是非黨員,都屬于黨的干部。所以關鍵是:在村級換屆選舉工作中,如何實現黨的領導?在我們看來,村民自治制度的背景下,必須堅持三大原則:

一,依法。黨的領導不能違背《村組法》。相反,它應該成為《村組法》有效實施的保障。我們在華北某縣調研發現,當地的賄選早已公開化、白熱化,如在選舉期間候選人公開“搭長棚”請客吃飯,村民要足足吃一個月。但是,當地相關部門從未處理過賄選問題。究其原因,是賄選在法律上很難認定,且具有隱蔽性,可操作性差——賄選者正是鉆了這方面法律的空子。而在另一些地方,正是上級黨組織介入選舉后,根據當地實情將賄選的認定標準可操作、可量化,才真正遏制了這一不良風氣。

二,組織工作。有了選舉并不意味著有了一切,“選舉”并不必然導致“善治”。說到底,組織工作是關乎人的工作,黨委組織不僅要善于發現合適的人選,還要讓其有正確的責任意識。成功的組織工作,組織的意圖和群眾的意愿之間必定是高度契合的。組織不干預選舉,但并不意味著組織不應該有意圖。“選舉”是形式,“選賢任能”才是真正應當在基層治理中達到的目標。

過去一些年,人們對組織工作存在誤解,認為黨委政府介入選舉違背了依法原則。事實上,上級黨組織做好候選人的思想工作,做好群眾工作,在此前提下,讓群眾根據自己的意愿選出自己的帶頭人,恰恰是高質量地實現群眾民主權利的表現。群眾路線是一種“逆向民主參與”,組織工作恰恰可以有效銜接群眾路線與選舉制度。

三,黨建。在大多數地區,黨組織換屆按照“兩推一選”的辦法進行:既要征求群眾意見,又要結合上級黨組織的意圖。并且,根據組織工作,上級黨組織可以在支委中指定支部書記。因此,基層黨委政府對村黨支部的領導是沒有多大問題的。

然而,基層黨支部在村莊治理中難以發揮“戰斗堡壘”作用,卻是存在多年的現實問題。其主要原因就在于,在很多時候,黨支部及其帶頭人很難團結村民,尤其是在村主任較為強勢的情況下,村支部甚至可能被“架空”。

十八大以來,各地都明確了村支部在村兩委中的領導地位,并通過切實措施強化村支書的領導地位。比如,鄉鎮黨委政府布置工作一般只通知村支書,再由村支書召集村“兩委”委員商量。又如,將“四議兩公開”寫入《村組法》,所有重大村務決策,均需村黨支部會提議、村“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議——這在事實上明確了村黨支部的領導地位。

但僅有制度還不夠,關鍵還是做人的實際工作。村級組織的戰斗力,村級治理的有效性,都離不開基層黨委政府耐心細致的農村工作。當前比較麻煩的是,很多地方的基層黨委政府的工作重心并不在農村,并不了解農村情況。一些鄉鎮領導只認識村支書,連村主任都認不全。當基層黨委政府不了解村莊實情時,也就談不上做組織工作和黨建工作了。

故而,治理不佳表現在選舉亂象,根子卻在基層黨委政府。島叔在此假設:當鄉鎮黨委政府的主要領導都熟悉各村的所有干部及其后備人選,知道他們的家庭情況、生計來源、思想狀況時,各級黨委政府恐怕就不會為“一選就亂”的問題煩惱了。

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