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侠客岛:又逢基层换届选举,如何破解“?#25442;?#23601;乱”顽疾?

作为中国基层乡村民主生活主要形式之一的选举,大?#19968;?#22810;或少听说过村级选举中的乱象,比如贿选等但凡有利益聚集的村庄,选举时都难逃贿选的诱惑与魔咒。为什么在现代的社会条件下,“选好人”依然困难?

图片来源:视觉中国

原创:吕德文

前一阵子,不少地方基层进行了换届选举。

选举,是中国基层乡村民主生活的主要形式之一。不过,或多或少地,大家也听说过村级选举中的乱象,比如贿选等。在岛叔长期基层调研经验中,见过不少这样“一选就乱”的的现象,就连很多基层党委政府都如临大敌,生怕出事。

按说,“选贤?#25991;?rdquo;,是中国从古至今政治传统中非常重要的?#25442;罰?#20063;是政治制度孜?#25105;?#27714;的目标之一。但是,为什么在现代的社会条件下,“选好人”依然困难?甚至于,一些基层干部会觉得,只要选举不出事就万事大吉,根本不论选出来的是什么样的干部?

这是非常值得关注的现象。

乱象

选举乱象,最典型、最为民众熟知也痛恨的,恐怕非“贿选”莫属。

就岛叔长期调研经验看,但凡有利益聚集的村庄,选举时都难逃贿选的诱惑与魔咒。毕竟,在很多经济发达的农村,“村干部”这一身份,本身就意味着市场机会,是“有产者”利益争夺的空间;哪怕是普通村庄,由于掌握上级惠农政策的知情权、以及部分集体经济分配权,“村干部”也一直被视为“不错”的职业。

因此,“贿选”这一毒瘤,有从东部经济发达地区向中西部农村扩散的趋势。只不过,在经?#23186;?#20026;落后的地区,其形式,多在人情往来的掩盖下进行,如以办喜事的形式公开“搭长棚”请村民吃饭,借走亲访友之名变相送礼吃请等。

在一些地方,贿选的程度令人瞠目结舌。在已有媒体的报道和公开通报的案例中,一个村庄动用高达千万元金额贿选,大家可能见过。但在最近的调研中岛叔发现,居然有的村竞选双方还组建了自己的“?#25991;?#38598;团”,精确计算己方?#25237;?#26041;的票数。

这就很耐人寻味了。不仅如此,在很多地方,“贿选”已经在候选人和村民之间形成了某种“高度默契”。简单来说,就是在候选人看来,如果选前不“走动走动”“意?#23478;?#24605;”,便很难表达自己的参选意愿;在村民看来,选举阶?#25105;?#26159;村干部和群众走得最近的一次。

令人惊叹的是,一些地方由于对贿选习以为常,还形成了某种高度“市场化”的?#32423;?#20439;成。村民为了不得罪人,不论是哪位候选人的贿金,都?#24080;?#19981;误。但选举结果出来后,不论哪方落选,都会将贿金如数还给落败方——看上去非常具有“契约精神”:都没选上,怎么好意思还拿对方的?#20040;?#21602;?

而对于那些没有像上述这样形成?#32423;?#20439;成规则的地方来说,候选人一旦落选,便意味着巨大的损失——不仅没选上,钱还花出去不少。因此,接下来常见的现象则是落选的一方心有不甘,不停举报胜选方“贿选”,虽然他们自己也不干净。

隐患

基层选举乱象虽然以“贿选”为主要表?#20013;?#24335;,但其实并不局限于此。真正的问题在于,“异化”了的选举,本身在撕裂村庄、并埋下治理隐患。

在目前通行的海选制度设计下,候选人会卯足了劲儿“组团竞争”(拉帮结派,共享票源)。那些没有组团的个人候选者,则相当于被剥夺了竞争的机会。显而易见,这种做法不仅增强了选举的激?#39029;?#24230;,也客观?#29616;?#36896;了村庄的政?#38395;?#31995;。其结果就是,无论哪个派系竞选成功,日后的施政过程?#30142;换?#19968;帆风?#22330;?/p>

于是,很多村就形成了这样一种恶性循环:村干部刚当选的半年到一年时间,忙于权力交接、应付败选方的?#25103;?#20030;报;一年半载后,好不容易摆平各种关系,却又面临“反对派”的不合作;双方纠缠一段时间后,差不多就该准备下一轮选举了。

在调研中我们发现,村干部更替频繁的村庄,往往也是所谓的“问题村”“乱村”。一些本来治理不错的“好村”,也常因村庄选举中的派系竞争而变“烂”。

比如,华北某县组织部门提供的数据显示,该县大概15%的村是“软弱涣散村”,1/3的村的村级组织“存在各?#27835;?#39064;”;真正的“好村”占比还不到10%。根据摸底,当地2018年下半年的换届选举,几乎有1/3的村庄选举会“出事”!为此,该县委组织部和乡镇党委政府都甚是烦恼,提前半年就在做各种预案。

怎么办?人们往往把矛?#20998;?#21521;“村干部任期太短”这一制度设计,认为这是弊病之源。这有一定道理,但不是问题全部根源。真正的问题在于,某种程度上,基层村庄选举制度本身缺乏村庄整?#31995;?#21046;度设计。只要选举乱象不除,村庄治理就不可能理?#22330;?/p>

治理

需要明确的是,选举乱象只是刺激了村庄治理的溃败。把村庄治理乱象归?#36867;?#27492;,并不公道。

早在村民自治制度实施以前,各地就也多多少少存在各种“问题村”。尤其是上世纪90年代,一些地区的干部普遍霸道,甚至出现了“恶人治村”的现象。但是这些村干部并不是村民选举上去的;1998年《村民委员会组织法》后的一些年,村庄治理也未因选举而受到多大影响。

从全国的情况看,选举乱象以及伴随而来的村级治理问题,也就是十年前的事。个中缘由,恐?#20081;?#24402;?#36867;?#20197;下几点:

首先,当村干部有了动力。最近十余年来,村干部的待遇得到了保障,“资源下乡”亦成一股洪流。随着国家加快农村建设,留在农村的能人、富人,瞅准?#35828;?#26449;干部可?#28304;?#26469;更多的市场机会,包括拓展人脉、承包工程、代理公共服务等。这使当村干部变成了一件既有面子又有实惠的好事。

其次,村庄共同体解体在加剧。进入21世纪以后,由于人口外流,现代性进村加速原子化,伴随各项拆迁等事务,农村以史无前例的速度解体。与此同时,村民相互之间的联系纽带越来越弱,亦无对未来的长远期待,其社会行为就容易表现出极强的功利性,村庄整合由此变得艰?#36873;?/p>

我们看到,很多地区竞选双方作出一些行为——诸如写大字报、互相诬告陷害等有悖底线的事,就是上述趋势的典型表现之一。因选举亲人反目、友变敌的事,也不在少数。可见,以“竞争”和“制造分类”为主要特征的选举,某种程度上也加剧了传统村庄共同体的解体,将人性中的恶劣面刺激出来,?#27425;?#33021;予以有效制约。

再次就是“激进民主观”的影响。实事求是地讲,目前恐怕还找不到一个比村民自治制度更合适的村庄治理制度。但是,村民自治有很多种实?#20013;?#24335;,并不一定要经过自下而?#31995;?#36873;举,尤其不一定非要通过海选制度来实现。

要知道,《村组法》颁布20年来,其基?#38236;?#21521;是不?#20384;?#22823;村民民主权利,为此甚至有意无意地忽视了村庄治理的有效性。在“激进民主观”的主导下,党领导下的群众路线是之有效、是否与基层政权有效衔接,也被置之一旁,“唯民主论”了。甚至,在相当长时期内,理论界和实践界还在争论“两委关系”问题,即争论在村级治理中到底是支部书记还是村主任应该是“一把手”。其结果是,组织部门通过鼓励村支书和主任“一肩挑”、村两委委员交叉任职等制度设计,来加强党的领导。

由此,受制于选举制度和“唯选举论”,本来应当作为村级治理重要整合力量的基层党委政府,无法有效发挥作用。在调研中岛叔发现,基层党委政府面对村支书和主任互不买账的局面时,几乎无计可施,很难通过类似于过去“整队”的办法来整合村庄,除非村干部违纪违法。

那么,究竟有没有比较好的途径解决这一问题呢?从调研经验看,其实最关键的还是加强党的领导。村组织换届选举,说到底是选优配强村级带头人?#28216;?#30340;工作。无论选出来的是党?#34987;?#26159;非党员,都属于党的干部。所以关键是:在村级换届选举工作中,如何实现党的领导?在我们看来,村民自治制度的背景下,必须坚持三大原则:

一,依法。党的领?#30142;?#33021;违?#22330;?#26449;组法》。相反,它应该成为《村组法》有效实施的保障。我们在华北某县调研发现,当地的贿选早已公开化、白?#28982;?#22914;在选举期间候选人公开“搭长棚”请客吃饭,村民要足足吃一个月。但是,当地相关部门?#28216;创?#29702;过贿选问题。?#31185;?#21407;因,是贿选在法律上很难认定,且具有隐蔽性,可操作性差——贿选者正是钻了这方面法律的空子。而在另一些地方,正是上级党组织介入选举后,根据当地?#30331;?#23558;贿选的认定标准可操作、可量化,才真正遏制了这一不良风气。

二,组织工作。有了选举并不意味着有了一切,“选举”并不必然导致“善治”。说到底,组织工作是关乎人的工作,党委组织不仅要善于发现合适的人选,还要让其有正确的责?#25105;?#35782;。成功的组织工作,组织的意图和群众的意愿之间必定是高度契?#31995;摹?#32452;织不干预选举,但并不意味着组织不应该有意图。“选举”是形式,“选贤?#25991;?rdquo;才是真正应当在基层治理中达到的目标。

过去一些年,人们对组织工作存在误解,认为党委政府介入选举违背了依法原则。事实上,上级党组织做好候选人的思想工作,做好群众工作,在此前提下,让群众根据自己的意愿选出自己的带头人,恰恰是高质量地实现群众民主权利的表现。群众路线是一种“逆向民主参与”,组织工作恰恰可以有效衔接群众路线与选举制度。

三,党建。在大多数地区,党组织换届按照“两推一选”的办法进行:既要征求群众意见,又要结合上级党组织的意图。并且,根据组织工作,上级党组织可以在支委中指定支部书记。因此,基层党委政府对村党支部的领导是没有多大问题的。

然而,基层党支部在村庄治理中难以发挥“战?#32321;?#22418;”作用,却是存在多年的现实问题。其主要原因就在于,在很多时候,党支部及其带头人很难团结村民,尤其是在村主任较为强势的情况下,村支部甚至可能被“架空”。

十八大以来,各地都明确了村支部在村两委中的领导地位,并通过切实措施强化村支书的领导地位。比如,乡镇党委政府布置工作一般只通知村支书,再由村支书召集村“两委”委员商量。又如,将“四议两公开”写入《村组法》,所有重大村务决策,均需村党支部会提议、村“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议——这在事实上明确了村党支部的领导地位。

但仅有制?#28982;?#19981;够,关键还是做人的实际工作。村级组织的战斗力,村级治理的有效性,都离不开基层党委政府耐心细致的农村工作。当前比?#19979;?#28902;的是,很多地方的基层党委政府的工作重心并不在农村,并不了解农村情况。一些乡镇领导只认识村支书,连村主任都认不全。当基层党委政府不了解村庄?#30331;?#26102;,也就谈不上做组织工作和党建工作了。

故而,治理不佳表现在选举乱象,根子却在基层党委政府。岛叔在?#24605;?#35774;:当乡镇党委政府的主要领?#32423;?#29087;悉各村的所有干部及其后备人选,知?#28010;?#20204;的家庭情况、生?#35780;?#28304;、思想状况时,各级党委政府恐怕就?#25442;?#20026;“一选就乱”的问题烦恼了。

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